سازمان ملل متحد و حل بحرانهاى بين‏المللى(3)

سيستم حفظ صلح مبتنى بر رضايت دولتها
 

سيستم حفظ صلح كه بر پايه رضايت دولتها استوار است نه بر فصل هفتم كه بر فصل ششم مبتنى است. اين فصل در مورد حل مسالمت آميز اختلافات مى‏باشد. بنابر اين، از يك سو، اين سيستم در منشور وجود ندارد، كه مى‏بايست آن را ايجاد كرد و مشكل بتوان آنرا با قواعد دقيقى مرتبط نمود، و از سوى ديگر، اين سيستم تحول زيادى كرده و مى‏توان شاهد عملكرد كلاه آبى‏ها بر اساس قواعد فصل هفتم بود.
بنابراين احتياط لازم است، و اين خيالى واهى است كه بتوان مكانيزمى مرتبط با داده‏هاى خيلى دقيق مشاهده نمود.
البته معيارهايى وجود دارند، اما تجربه گرايى اغلب سبب تشكيل اين نيروها شده است كه بعد خود را با شرايط و تحولات دكترين ملل منطبق نموده‏اند. براى خلاصه كردن اين ابهامات و عدم تدقيق‏ها، اغلب فصل ششم تكرارى اسطوره‏اى، (ChapitreVIBis) مطرح مى‏شود كه نمايانگر اين سيستم دوگانه مى‏باشد (6) .

الف: سيستم قطعنامه دين آچسن (قطعنامه 377)
 

1- بن بست جنگ كره
 

سيستم پيش بينى شده در منشور در سال 1950 در زمان جنگ كره به بوته آزمايش گذاشته شد. در اوايل كار، سيستم پيش بينى شده در فصل هفتم به زور اتفاقى مورد استفاده قرار گرفت. در واقع، اتحاد جماهير شوروى در زمان جنگ كره، براى اعتراض به عدم شناسايى دولت پكن (چين كمونيست) توسط سازمان ملل متحد از حضور در شوراى منيت‏خوددارى مى‏كرد (در آن موقع كرسى عضو دائمى توسط نماينده چين ملى اشغال شده بود) كه اين «همان سياست صندلى خالى‏» (7) بود كه شوراى امنيت توانست، قطعنامه‏هايى، در چارچوب فصل هفتم، در خصوص نقض صلح‏» تصويب كند و به نيروى مسلحى تحت فرماندهى واحد امريكا براى مبارزه با كره شمالى متجاوز اجازه عمل دهد. در اينجا نه اجراى ماده 42 مطرح بود و نه اجراى ماده 43؛ زيرا كميته ستاد فرماندهى از سال 1946 كاملا خيالى بود.
ايالات متحده در موقع صدور مجوز وارد مخاصمه شده بود، و نيروى مورد نظر سازمان، نيروى واحدى متشكل از چندين نيروى مسلح ملى تحت فرماندهى آمريكا بود اما با فرمان ملل متحد وارد مخاصمه شد. وضعيت‏براى اتحاد جماهير شوروى خوشايند نبود لذا مجددا به شوراى امنيت‏باز گشت و با استفاده از حق وتوى خود انجام هر گونه اقدام بعدى را غير ممكن نمود.
اتحادجماهير شوروى به ظاهر مساله عدم رعايت مقررات منشور و به خصوص فصل هفتم آن را مطرح مى‏كرد. بن بستى در قضيه به وجود آمد چون كه شورويها ديگر راهى براى مخالفت‏با نيروى ائتلافى متشكله در هنگام غيبتشان نداشتند اما، شوراى امنيت هم (به علت استفاده شوراى از وتو) قادر به در اختيار داشتن آن نيرو نبود. در اين هنگام فكر انتقال اختياراتى كه شوراى امنيت قادر به اجرايشان نبود به مجمع عمومى مطرح شد.

2- قدرت نهادينه مجمع عمومى
 

شوراى امنيت طبق منشور ملل متحد، صلاحيت‏حفظ صلح را دارد. مجمع عمومى فقط صلاحيت فرعى و ثانوى دارد و نمى‏تواند تا زمانى كه شوراى امنيت در حال بررسى مساله اى است، در مورد آن مساله بحث و مداخله كند.(ماده 12).
فلج‏شدن شورا به علت كاربرد وتو از سوى شوروى سبب شد تا مجمع عمومى قطعنامه 377 را در 3نوامبر 1950 تحت عنوان قطعنامه دين آچسن (كه نام وزير امور خارجه آمريكا و مبتكر اين قطعنامه بود) يا قطعنامه «اتحاد براى حفظ صلح‏» (8) طبق عنوان رسمى‏اش تصويب كند.
تصويب اين قطعنامه در سال 1950 امكان پذير شد چون كه مجمع عمومى هنوز تحت‏سلطه اكثريت دولتهاى طرفدار غرب بود.
جمع عمومى، طبق اين قطعنامه، حق جانشين شدن به جاى شوراى امنيت را براى خود پيش بينى كرده بود و آن زمانى بود كه شورا با اجراى وتو فلج گرديد. آن ركن حق تصويب «توصيه نامه‏هاى مناسب، از آنجمله كاربرد زور در صورت نقض صلح يا عمل تجاوز براى حفظ اعاده صلح و امنيت جهانى، را به دولتهاى عضو براى خود به رسميت‏شناخته است‏».
در اين قسمت از قطعنامه به صراحت اختياراتى كه براى شوراى امنيت در چار چوب فصل هفتم شناخته شده‏اند آورده شده است.

3- مشروعيت قطعنامه 377
 

سؤالى كه مطرح مى‏شود اين است كه آيا قطعنامه 377 منطبق با منشور ملل متحد مى‏باشد يا نه؟ اين قطعنامه در يك نكته، طبيعى به نظر مى‏رسد و آن اينكه براى مجمع عمومى فقط حق صدور توصيه نامه را شناخته است. اما، در عوض، اين مساله مخالف ماده 12 منشور است كه بررسى مساله اى را براى مجمع عمومى تا زمانى كه شوراى امنيت آن را در دست‏بررسى دارد ممنوع مى‏كند. همچنين، بند 2 ماده 11 اعلام مى‏دارد كه فقط شوراى امنيت مى‏تواند مبادرت به «اقدام‏» در قلمرو صلح كند كه به نظر مى‏رسد مؤيد اين باشد كه چنين امكانى را براى مجمع عمومى نشناخته است.
ادعا شده است كه اگر شوراى امنيت قادر به انجام مسؤوليت اصلى خود (يعنى حفظ صلح) نشود، منشور به طور ضمنى چنين اختيارى را براى مجمع عمومى شناخته است ( تئورى اختيارات ضمنى).
در واقع، چنين ادعايى به دودليل درست نيست چون كه از دو جهت در تضاد با تعادل موجود در منشور است:
- قطعنامه 377 در تضاد با تعادل تشكيلاتى ميان مجمع عمومى و شوراى امنيت است كه هر دو ركن، در منشور برابر مى‏باشند.
- سيستم آچسن (همان قطعنامه 377) در تضاد با تعادل واقعى است كه تدوين كنندگان منشور قصد داشتند در ميان اختيارات ابرقدرتها و ساير دولتها ايجادكنند.
اگر بپذيريم كه مجمع عمومى بتواند جانشين شوراى امنيت‏شود اين بدان معناست كه مجمع عمومى مى‏تواند تدابيرى را عليرغم مخالفت‏يك يا چند عضو دائمى شوراى امنيت اتخاذ نمايد كه اين كار واقع گرايانه نيست. بنابراين سيستم آچسن، به طور كلى، در تضاد با روح منشور است. مع هذا يك سابقه مهم (جنگ كره) بوجود آمده است، حتى با اينكه پس از آن هرگز به اين شكل عمل نشد. اين قطعنامه به مجمع عمومى امكان ايجاد يك سيستم جديد را داد: سيستم غير قهرى حفظ صلح كه مبتنى بر رضايت دولتهاست.
مشروعيت قطعنامه آچسن يعنى اعتبار آن در پرتو منشور، توسط ديوان بين‏المللى دادگسترى در نظر مشورتى سال 1962 تحت عنوان «برخى از هزينه‏هاى سازمان ملل متحد» بررسى شده است. زيرا مساله مالى عمليات ملل متحد در كنگو، (ONUC) مطرح بود. عمليات حفظ صلحى كه منشا به طور غير مستقيم ناشى از اين آيين است. ديوان به اين سؤال به طور مشخص پاسخ نداد، و فقط به اين بسنده كرد كه شوراى امنيت مسؤوليت اصلى حفظ صلح و نه انحصار آن را دارد. اين اظهار نظر به طور ضمنى، اعتبار بخشيدن به تخلفى (9) است كه قطعنامه 377 به وجود آورده است. اگر چه قطعنامه دين آچسن، در اين شكل، به استثناى جنگ كره، سابقه نداشته است اما منشا توسعه عملياتهاى غير قهرى ملل متحد شده است. اينها عملياتهاى حافظان صلح، يعنى كلاه آبى ها هستند كه، در اصل، مبتنى بر رضايت دولتها مى‏باشند. در برابر ناكامى سيستم پيش بينى شده در منشور، كه جنگ گره نشان دهنده آن بود ، اين عمليات(هاى) جديد تنها تجلى عملكرد ملل متحد در قلمرو حفظ صلح مى‏باشند.

ب: سيستم غير قهرى حفظ صلح
 

1 - استمرار قطعنامه دين آچسن
 

قطعنامه دين آچسن، اگر چه مهم به نظر مى‏رسد، اما سيستم كاملا جديدى را ايجاد نكرده است، بلكه فقط حركتى بنيادين و دقيق به آن داده است. مجمع عمومى، در واقع، بر اساس اختيار كلى صدور توصيه نامه و بر طبق ماده 7 بند 2 و ماده 22 (منشور) كه به آن اجازه ايجاد اركان فرعى را مى‏دهد قبل از سال 1950 دو ركن ايجاد كرده بود: كه يكى ركن متحد ملل متحد مسؤول نظارت بر آتش بس در فلسطين، (ONUST) در سال 1948 و ديگرى گروه ناظران ملل متحد در هند و پاكستان، (UNMOGIP) در سال 1949 بود.
قطعنامه دين آچسن فقط به مجمع عمومى اجازه ايجاد چنين ماموريتهايى را در حل اختلافاتى مى‏دهد كه شوراى امنيت‏به علت كاربرد وتو قادر به تصميم گيرى نيست و اين تنها تجلى عملياتى سازمان ملل متحد در مورد اختلافات است.
شوراى امنيت‏خود اين روش را بكار گرفته و توسعه بخشيده است و آن را جانشين عدم توانايى خود، در رسيدن به تفاهم مندرج در سيستم پيش بينى شده، در منشور كرده است.
«روح‏» قطعنامه دين آچسن خيلى مهمتر از خود روش بكار گرفته شده، است. عمليات حفظ صلح ايجاد شده طبق تعريف ميشل ويرالى عبارت است از «عمليات حفظ و نه قهرى كه سازمان ملل متحد بر اساس رضايت انجام مى‏دهد». اين تعريف كلى شايد ديگر منطبق با آن پيچيدگى نباشد كه ما در اين قلمرو به آن رسيده‏ايم. اما اين تعريف در بر گيرنده عواملى است كه بيانگر ويژگيهاى اين عمليات(ها) تا ابتداى سالهاى دهه 90 مى‏باشند.

2- ويژگيهاى عمليات(هاى) حفظ صلح
 

على رغم اينكه قطعنامه 71/47 مورخ 14 دسامبر 1992 مجمع عمومى تلاش مى‏كند اين عمليات(ها) را در پى «برنامه براى صلح‏» پطروس غالى نظام بخشد، مع ذلك تنظيم كننده آنها رخدادهاى عينى است كه چندين ويژگى از آن منبعث مى‏شوند:
عمليات(هاى) حفظ صلح مبتنى بر دو رضايت است:
1- رضايت دولتى كه اين نيروها در سرزمين‏آن مستقر مى‏شوند و مجبور است‏حضور آنها را بپذيرد.
2- نظاميان عضو اين نيروها، توسط دولتها به صورت ارادى تامين مى‏شوند.
ويژگى ارادى بودن براى ايجاد اين عمليات(ها) خصيصه اى بنيادين است و به جز موارد كاربرد فصل هفتم، صفت لاينفك عمليات(هاى) حفظ صلح مى‏باشند. اين عمليات(ها) به نام سازمان ملل متحد كه، چارچوب آنها را مشخص مى‏كند انجام مى‏شوند.
پرچم سازمان ملل متحد است كه عمليات كلاه آبى‏ها را پوشش مى‏دهد. مسؤوليت اعمال اين نيروها منتسب به خود سازمان است (همان طور كه در مورد عمليات ملل‏متحد در كنگوى سابق بلژيك چنين بود).
در عوض، نيروهاى مداخله كننده (نيروهاى حافظ صلح) از مزايا و مصونيتهاى سازمان ملل متحد همانند كاركنان سازمان بهره مند مى‏شوند. دولتهاى عضو، نيروهاى مورد نياز را در اختيار سازمان ملل متحد قرار مى‏دهند. اما آنها نيروهاى پيش بينى شده در ماده 43 و بر اساس موافقتنامه‏هاى خاص (فصل هفتم) نيستند. در ابتدا، رسم بر اين بود كه تعداد نظاميان زياد نباشد (چون اغلب نيروهاى حافظ صلح حالت نظارتى داشتند و واقعا حايل بين متخاصمين نبودند) و از سوى دولتهاى غير عضو دائمى شوراى امنيت تامين شوند. با اين حال، از عمليات ملل متحد در كنگو (20000 نفر) به بعد، عمليات(هاى) گسترده اى انجام شده‏اند و اعضاى دائمى شورا (به جز چين) مبادرت به اعزام نيرو مى‏كنند؛ از جمله انگلستان كه براى عمليات در قبرس در سال 1964، ( UNFICYP) نيرو اعزام كرد و سپس فرانسه كه در جريان عمليات در لبنان، (FINUL) در سال 1978 شركت نمود.
غير قهرى بودن اين عمليات(ها) ويژگى ذاتى آنهاست: اين ويژگى هم ناشى از وجه ارادى مشاركت دولتهاى عضو در اين نيروها و هم منبعث از آزادى دولتهاى پذيرنده اين نيروها، كه مى‏توانند تقاضاى خروج آنها را نيز نمايند، مى‏شود.
به همين دليل است كه، در سال 1967، مصر، از دبير كل ملل متحد، خروج نيروى شماره يك اضطرارى ملل متحد (FUNU - I) را درخواست نمود. اين نيرو را مجمع عمومى در سال 1956 توسط قطعنامه، (ES – I) 998 مورخ 4 نوامبر 1956 با الهام از روح قطعنامه دين آچسن براى استقرار در شبه جزيره سينا تاسيس كرده بود (اين تنها نيروى حافظ صلحى بود كه مجمع عمومى ايجاد نمود). چند روز پس از خروج اين نيروها «جنگ شش روزه‏» آغاز شد. نيروى اضطرارى ملل متحد، (FUNU II) كار حفظ صلح را از 1973 تا 1979 عهده دار گرديد و پس از انعقاد موافقتنامه‏هاى كمپ ديويد از منطقه خارج شد.
ويژگى غير قهرى بودن، از لحاظ عملى، به اين معناست كه نظاميان نيروهاى حافظ صلح نمى‏توانند عمليات تهاجمى انجام دهند و ماموريت آنها شامل كاربرد زور نمى‏شود. اين نيروها فقط مى‏توانند در حالت دفاع مشروع دست‏به عمليات نظامى بزنند. اين بعد، تغيير جهت قابل توجهى نسبت‏به سيستم ملل متحد است اما شرايط آن را ضرورى كرده است. اينها نيروهاى «حايل‏» هستند با خطراتى كه اين حايل بودن دارد: تنها امكان دفاعى شناخته شده براى آنها دفاع از تماميت فيزيكى اعضاى ماموريت مى‏باشد.
معهذا، برخى از اين ماموريتها خيلى سريع تحول يافته و از اين چارچوب دقيق منحرف شده‏اند: عمليات ملل متحد در كنگو، (ONUC) توانست از زور بر اساس قطعنامه، (CS) 169 مورخ 24 نوامبر 1961 بر ضد شورشيان كاتانگا استفاده كند.
اين بعد از اين پس متداولتر شده است اما اين يك استثنا مهم در دوره اى محسوب مى‏شود كه به شدت مورد انتقاد قرار گرفته است. چون كه به نظر برخى صاحبنظران نقش ملل متحد چنين امكانى را به آن نمى‏دهد.

پي نوشت ها :
 

6- در مورد پيشنهاد فصل ششم تكرارى ر.ك: (بخصوص ص 59)
Brigitte STERN \"L|evolution du role des Nations Unies dans le maintien de la paix et la securite internationales\" in \"le droit international comme langage des relations internationales\" ed.
kluwer,The Hague, 1996, p.58 – 85
7-\"Lapolitique de la chaise vide\".
8-Union pour le maintien de la paix.
9-Derogation.
 

منبع: www.lawnet.ir